Çağımızda küreselleşme eğilimlerine paralel olarak gelişen ve yoğun bir şekilde yaşanan bütünleşmeler, önceleri ekonomik, askeri, sosyal ve kültürel alanlarda işbirliği biçiminde görülürken bugün artık siyasal alanda da (Avrupa Birliği) somutlaşmaktadır.
Avrupa halkları değişime bu şekilde yanıt vermeye çalışırken, kuşkusuz kendi iç dinamiklerini de bu yeni örgütlenme içine katmaya çalışmaktadır. Bu sürecin sonucu olarak yeni bir yönetim ilkesi geliştirilmiştir: Yerellik İlkesi.
Son yıllarda küreselleşme, bölgeselleşme, yerelleşme ve demokratikleşme terimleri ile birlikte ve özellikle Avrupa birliği bağlamında sık sık kullanılan “subsidiarite ilkesi” henüz tam kabul görmüş bir Türkçe karşılığı bulunmamakla birlikte, Türkçe ye “yetki ikamesi” veya “hizmette yerellik” olarak çevrilebilir. Bu ilke, hizmetlerin, prensip olarak en yakın idari birim tarafından yerine getirilmesini ve sadece bu birim tarafından ya hiç ya da yeterince etkin bir biçimde yerine getirilemeyen hizmetlerin bir üst birim tarafından üstlenilmesini gerektirir.
Yerel yönetimler açısından baktığımızda özellikle büyük ölçekli birimlerin yetki ve sorumluluklarının mahalle ölçeğindeki mevcut ya da oluşturulacak kurumlar dikkate alınarak yeniden belirlenmesi ve bu yolla yönetimin halka yakınlaştırılması da hizmette yerellik ilkesi kapsamındadır.
Hizmette yerellik ilkesi 1980’li yılların sonunda gücün merkezileşmesi korkusuna tepki olarak Avrupa parlamentosu, İngiltere ve Almanya tarafından Avrupa birliğine dahil edilmiştir.
Hizmette yerellik ilkesi ulus altı birimlerin yetkilerinin korunmasının temelini oluşturmaktadır. Özellikle tarihsel ve hukuki olarak kendilerini devlet olarak nitelendiren Almanya’nın federe devletleri ellerinde var olan yetkileri devretmemek için bu ilkeyi koruma kalkanı olarak kullanmaktadırlar. Birlik antlaşmasının önsözünde “halka yakın” bir yönetsel yapıyı amaç edinen Avrupa Birliğinin ulus altı yönetsel birimleri koruyacağı öngörülebilir.
Avrupa Birliğinin üye sayısının artmasına paralel olarak artacak olan nüfus ile işlerin Brüksel den yürütülmesinin zorluğunda ve Avrupa Birliği organlarının aşırı hantal bir yapıya dönüşmesinden korkulmaktadır. İşte Maastricht antlaşmasıyla getirilmek istenen ancak o dönemde üzerinde çokça tartışılan Hizmette yerellik ilkesi, farklı tenlerin ve değişik desenlerin, genişlemekte olan Avrupa Birliği bünyesinde, hayatlarının devamının bir garantisi sayılmaktadır. Bu ilke sayesinde yerel idari birimler daha aktif olacak ve yönetimin, halkın maksimum katılımını sağlayarak yürütülmesi konusunun önü açılmaktadır.
Hizmette yerellik ilkesi çeşitli nedenlerden dolayı Avrupa Birliğinin gündeminde önemli bir yer tutmaktadır. Bir yandan birliğin merkezi eğilimlerinden, diğer yandan da ulusal devletlerin egemenlik haklarını korumak istemelerinden kaynaklanan sorunlardan korkulmaktadır.
Bu bağlamda mümkün olduğunca karar mekanizmalarını vatandaşa yakınlaştırmak; üye devletlerin ulusal kimliklerini güvence altına almak ve haklarını korumak; üye devletlerin ulusal kimliklerini güvence altına almak ve haklarını korumak, yurttaşların Avrupa bütünleşme sürecini benimsemelerini sağlamaktır.
Bir yönetim basamağı bir görevi yeterli derecede yerine getiremiyorsa ya da başka bir yönetim basamağı aynı görevi daha iyi yerine getirebilecekse, o yönetim basamağı tarafından hizmetin görülmesi daha uygun olacaktır. Avrupa Birliğinin kurucu antlaşması olan Maastrich antlaşmasında (1992) yerellik ilkesine vurgu yapılmaktadır. Hizmette yerellik ilkesi ulus altı birimlerin yetkilerinin korunmasının temelini oluşturmakta, yerel özerkliğin garantisi sayılmaktadır.
Gerek Avrupa Birliği kurumları gerekse Avrupa Konseyinin büyük önem atfettiği Hizmette yerellik ilkesi, yerel ve bölgesel yönetimlere daha çok yetki aktarılmasını öngörmektedir.
Avrupa Birliği çerçevesinde hizmette yerellik ilkesinden beklenen, birlik ve üye devletler arasında görev ve yetki paylaşımını belirlemesidir. Fakat bunun yanında mümkün olduğunca yurttaşa yakın karar alınmasını sağlamak, üye devletlerin ulusal kimliklerini güvence altına almak ve yurttaşlarına Avrupa’nın bütünleşme sürecinin benimsetilmesini sağlamak içinde çaba harcamaktadır.
Hizmette yerellik ilkesi son zamanlarda en çok tartışılan yönetim prensiplerinden biridir. Hemen her yönde bireye fazla insiyatif verilmesi arzusu, hem federal hem de üniter devletlerde desantalizasyon hareketinin temel gerekçesini oluşturur. Hizmette yerellik ilkesi , bireyi toplumun odak noktasına yerleştirir.
Bu kavram öz itibariyle “bir hizmeti en yakın birim yürütsün” anlayışına dayanır. İlkenin altında yatan temel düşünce bireylerin ya da alt idari birimlerin kendi girişimleri ve olanakları ile uygulayabilecekleri yetkilerin, kural olarak onlardan alınıp üst gruplara veya üst idari birimlere verilmemesidir. Söz konusu ilke bireyin tek başına güç yetireceği işlerde devletin müdahalede bulunmaması olarak da yorumlanabilir. Bu da ilkenin Liberal devlet anlayışına yakın olduğunu gösterir.
Aslında bu ilke adem-i merkeziyetçilik ilkesinden başka bir şey değildir. Merkeziyetçilik ilkesi, devlet örgütlenmesinde yönetimin bütünlüğü anlayışı temelinde yukarıdan aşağıya bir kuruluşu ve kademeler arasında yetki devri ile işbölümünü anlatırken; adem-i merkeziyetçilik ya da Hizmette yerellik ilkesi aşağıdan yukarıya kuruluşu ve kademeler arasında görevler ayrımına göre işbölümünü anlatır. Hizmette yerellik ilkesi ya da adem-i merkeziyetçilikte yetki devri söz konusu değildir. Görevler ayrımına göre görevi üstlenen kademe bunun gerektirdiği her türlü yetkiyi de kendiliğinden edinir.
Hizmette yerellik ilkesinin amacı, karar verme mekanizmasını mümkün olduğunca halka yaklaştırmak olduğu için temelde siyasi bir nitelik taşır. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartında bu ilke şu şekilde yer almıştır; “Kamu sorumlulukları genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılacaktır.”
Avrupa Birliği yerel sorunların, yerel problemlerin, yerel otoritelerce ve halkın katılımı ile çözümlenmesini temel ilke olarak benimsemiştir.
Hizmetin hizmete en yakın yönetimce görülmesi, demokrasi anlayışının bir gereğidir. Hizmete en yakın yönetim, halka da en yakın yönetimdir. Bu şekilde hizmetin yönetimine halkın en etkili bir şekilde katılımı ve söz konusu hizmetin en etkili bir şekilde denetimi olanaklı olacaktır.
Aslında bazı çevreler devlet yapısı içinde yerel ve bölgesel yönetimlere ikincil; merkezi yönetimlere yani devletin kendisine ise, asıl gözüyle bakarlar. Oysa, hizmette yerellik ilkesiyle yapılmak istenen değişiklik bunun tam tersidir. Bu anlayışa göre burada ikincil olan devlettir. Bunu değişik bir ifadeyle anlatılacak olursak, üst düzeydeki otoritenin yani devletin, alt düzeydeki yönetimin işlerine karışmasına, ancak o düzeydekilerin bu işleri yerine getirememeleri ya da getiremeyecek olmalarının anlaşılması durumunda olanak vardır. Hizmette yerellik ilkesi, üst düzeyde bulunan yönetim basamağının alt düzeydeki yönetimlere yardımca bulunmasınıda içermektedir. Bu yerel birimlerin özerkliğini güçlendiren ve özendiren bir yardımdır.
Hizmette yerellik ilkesi, hiyerarşik bir yapılanmada alt birimler tarafından yapılabilecek bir işin üst birimlerce yapılmamasını gerektirmektedir. Burada üst birimlerin görevi hem bu tür görevleri yerine getirecek alt birimlere yardımcı olarak hem de alt idari birimlerin bu görevleri ileride daha iyi yerine getirebilmesine destek olmaktır.
Yerel yönetimler merkezi yönetimden doğan sakıncaları ortadan kaldırmakta, hizmetlerin yürütülmesinde verimli bir metot sunmaktadır. Bu nedenle, Avrupa Birliği Hizmette yerellik ilkesini benimseyerek kamu hizmetlerinin mümkün olduğunca alt kademe yönetimleri tarafından yerine getirilmesini öngörmüştür. Yerel yönetimlerin kendisinden beklenen işlevleri yerine getirebilmesi özerk olmasıyla mümkün olmaktadır.
Hizmette yerellik ilkesinin uygulanması ile dört kademeli bir Avrupa Birliği yönetimi ortaya çıkmaktadır denilebilir. Bu dört kademe; Avrupa Birliği, ulus devletler, bölgeler ve yerel yönetimler olarak sıralanmaktadır.
Hizmetleri karşılamakta yetersiz olduğunu anlayan merkezi yönetim, yerelleşmenin arttırılmasını ve bu şekilde hizmetlerin sürdürülmesinin verimli olacağını, en azından söylem düzeyinde konuyu gündeme getirmektedir.
Bu görüşün destek bulduğu dayanaklar ise;
– yerel yönetimlerin halka yakınlığı,
– hizmeti ucuz ve kolay sunarak gecikmeyi önlemeleri,
– halkın sorunlarını merkezi yönetimden daha iyi saptamaları ve çözüm üretmeleridir.
Kamu Yönetiminde etkinliğin ve verimliliğin sağlanmasının temel koşullarından biri; hizmetin halka en yakın yerel birimlerce yürütülmesidir. Seçilmiş yerel organların hemşerilerin öncelikli ihtiyaçlarını merkezi yönetime göre daha kolay ve isabetli tespit edebilirler ve bu hizmetleri onlara daha etkin ve hızlı biçimde götürebilirler.
Öte yandan yerel yönetim kuruluşu ile vatandaş ilişkilerinde, vatandaşlar kendi sorunlarını n çözümüne katkıda bulunmak için daha etkin konuma gelmenin yollarını aramaktadırlar. Bu arayış sorunların çözümü için düşünce üretmek emek sarf etmek, para ve zaman harcamak gibi geniş bir katılımı içermektedir. Yerel Yönetimlerde kurum vatandaş ilişkisi bu boyutlara taşınınca yerellik merkeziliğe göre daha demokratik, etkin ve verimli bir konuma gelmektedir. Esasen demokratikleşme ve katılım tepeden değil, tabandan yayılarak geliştirildiğinde başarıya ulaşır.
Bu anlamda yerellik ilkesi yerel demokrasiyi ve yerel özerkliği desteklemektedir. Hizmette halka yakınlık ilkesi, kamu hizmetlerinin görülmesinde kaynakların daha rasyonel kullanılmasında ve halkın demokratik eğiliminin sağlanmasında önemli roller oynayan bir ilkedir.
Yerel halk, mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını giderme açısından katılma isteği duymalıdır. Yeryüzündeki ülkelerin tecrübelerinde insanların doğup büyüdükleri, yaşamakta oldukları yerlerde suyun, havanın, toprağın, doğal güzelliklerin ve tarihsel değerlerin korunması ve geliştirilmesi gibi amaçlar gerçekleştirmek için, katılmaya daha hazır olduklarını, daha kolay bir araya geldiklerini göstermektedir. Bu da yerel halkın kamu hizmetlerini daha rasyonel bir biçimde görmesine ve halkın demokratik eğilimlerinin sağlanmasına yardımcı olur. İşte hizmette halka yakınlık ya da yerellik ilkesi bu amaçların gerçekleşmesine yönelik kavramlardan biridir. Bu kavramın asıl ifade ettiği olgu hizmetin yerinde görülmesidir.
Avrupa Birliğinde halka yerel yönetimlerden daha yakın ikinci bir kurum yoktur. Bütün Avrupa’yı bir ağ gibi saran yerel yönetim örgütleri işlerin yerinden görülmesinin en önemli unsurlarıdır. Böylece Avrupa Birliği örgütünün her yeni doğan sorunu çözmek için büyümesi önlenmiş olacaktır. Sorunların yerinde, etkin, hızlı ve bürokrasiden uzak çözülmesi sağlanmış olacaktır.
Bu anlamda Yerellik (Subsidiarite) ilkesi hizmeti halkın ayağına götürmenin ötesinde hizmetin yerinde ve aynı zamanda yerinde görülmesidir.
Bu çerçevede yerellik ilkesinin fonkisyonlarını özetleyecek olursak;
a) İlke yerel yönetimlerin yetkilerini korumaktadır.
b) Özerk yönetim garantisinin güçlendirilmesine katkı sağlamaktadır.
c) Üst birliklerin, alt düzey üzerindeki ve kendi sorumluluğu içindeki görevlerinin yerine getirilmesini desteklemek ve tamamlamak şeklinde dayanışmacı davranmasını yani rekabeti teşvik etmektedir.
d) Avrupa Birliği yetkilerinin gerçekleştirilmesine olanak veren öngörülerin somutlaştırılması ve birlik kararlarının sadece birlik organlarıyla değil, aynı zamanda üye devletlerin organlarıyla yürütülmesine de imkan tanımaktadır.
e) Yetki bölüşümünün rasyonel düzenlenmesini sağlamaktadır.